一項(xiàng)專門針對央企基金的監(jiān)管法規(guī)，正在前期醞釀當(dāng)中。這項(xiàng)將要出臺的新法規(guī)，將填補(bǔ)國資系統(tǒng)內(nèi)央企基金的部分監(jiān)管空白。

11月30日，經(jīng)濟(jì)觀察報獲悉，從2017年6月開始至今，國資委、中國證監(jiān)會、中國投資協(xié)會股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資專業(yè)委員會(創(chuàng)投委)等多部門聯(lián)合，展開了最新一輪專門針對國資系統(tǒng)央企基金的摸底調(diào)研。

國資委相關(guān)人士表示，這次調(diào)研的目的，旨在摸清央企基金系發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，研究提出有針對性的解決措施和政策建議。

經(jīng)濟(jì)觀察報記者還獲悉，國資委有關(guān)部門正在研究制定專項(xiàng)指引，指引側(cè)重點(diǎn)將放在如何有效監(jiān)管國資系統(tǒng)內(nèi)央企基金。

參與上述調(diào)研過程的一名股權(quán)投資業(yè)內(nèi)人士向經(jīng)濟(jì)觀察報記者透露，為了給未來可能出臺的央企基金監(jiān)管新規(guī)鋪路，監(jiān)管部門已經(jīng)不止一次委托專家組展開一系列課題研究，研究內(nèi)容包括股權(quán)投資的模式特點(diǎn)，以及央企基金的差異化管理等。

北京工商大學(xué)中國創(chuàng)業(yè)投資研究中心常務(wù)副主任王力軍，便是曾參與過上述課題研究項(xiàng)目的執(zhí)筆人之一。根據(jù)他的統(tǒng)計(jì)，目前國資委監(jiān)管的90余家央企當(dāng)中，已經(jīng)設(shè)立相關(guān)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)并擁有PE業(yè)務(wù)的企業(yè)，數(shù)量在40家左右。

經(jīng)濟(jì)觀察報曾獲悉，2016年國資委的一項(xiàng)內(nèi)部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，至少有超過半數(shù)的中央企業(yè)涉水股權(quán)投資基金，如果單純以與央企相關(guān)的金融企業(yè)為對象統(tǒng)計(jì)，這一數(shù)量早在五年前，就已超過了100家。

不過截至目前，官方層面依舊沒有對外公開過央企基金業(yè)務(wù)的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。截至發(fā)稿，針對未來央企基金監(jiān)管新規(guī)的詳細(xì)內(nèi)容，也未得到國資委的進(jìn)一步回復(fù)。

王力軍表示：“央企基金的發(fā)展還處于探索過程中。政策層面也是一樣，對于央企基金的歷史發(fā)展脈絡(luò)，以及監(jiān)管政策，尚未出現(xiàn)系統(tǒng)性的明確意見。”

新規(guī)方向：差異化監(jiān)管

最新一輪的摸底，側(cè)重點(diǎn)放在了

哪里?

經(jīng)濟(jì)觀察報從2017年10月被證監(jiān)會、國資委聯(lián)合調(diào)研過的一家央企獲悉，監(jiān)管層來調(diào)研時重點(diǎn)了解了企業(yè)下屬基金的設(shè)立背景、設(shè)立目的、決策機(jī)制、投資情況以及其他投資和運(yùn)作情況等。

國資委相關(guān)人士表示，這一輪調(diào)研的目的之一在于，首先在全面摸清各個央企基金的基本情況后，由各個央企結(jié)合自己的運(yùn)作情況，主動就現(xiàn)行法規(guī)體系提出可行性建議。

據(jù)悉，未來監(jiān)管層對央企基金監(jiān)管的大體思路是功能監(jiān)管和差異化監(jiān)管。何謂差異化監(jiān)管?正在跟進(jìn)“央企基金差異化監(jiān)管問題研究”這一課題研究的王力軍，對此的認(rèn)識為，主要是針對國有股權(quán)基金和創(chuàng)投基金在監(jiān)管方面、國資管理上如何區(qū)別對待。

他對經(jīng)濟(jì)觀察報記者表示，由于現(xiàn)在還沒有出臺專門針對央企基金的監(jiān)管法規(guī)，所有上述課題研究對于新規(guī)的建立有一定參考意義。從監(jiān)管角度來看，目前的監(jiān)管實(shí)際上強(qiáng)調(diào)功能監(jiān)管和差異化監(jiān)管兩方面。

在功能監(jiān)管方面，主要針對金融功能的監(jiān)管，例如：是側(cè)重于股權(quán)基金還是創(chuàng)投基金監(jiān)管，又或是其他信托業(yè)務(wù)的監(jiān)管等。至于差異化監(jiān)管，主要是指針對從業(yè)主體的不同特征展開監(jiān)管。

王力軍對經(jīng)濟(jì)觀察報記者說“央企基金本身的特征和純粹市場化的民營基金以及外資基金是不一樣的。因此，有必要從設(shè)立目標(biāo)、組織架構(gòu)、人員配置、投資方向進(jìn)行監(jiān)管細(xì)化，將央企基金和純市場化的股權(quán)投資基金等區(qū)分開來，也就是從具體主體的角度出發(fā)進(jìn)行監(jiān)管，這是正在探索的一種差異化監(jiān)管的可行方式。”

未來針對央企基金或?qū)⒊雠_監(jiān)管新規(guī)，將給行業(yè)帶來哪些改觀?

王力軍認(rèn)為，如果實(shí)現(xiàn)了差異化監(jiān)管，那么將有望改變?nèi)缃穸囝^監(jiān)管的局面。他舉例道，目前的差異化監(jiān)管，只體現(xiàn)在證監(jiān)會的統(tǒng)一行業(yè)監(jiān)管的某些環(huán)節(jié)當(dāng)中，比如體現(xiàn)在股權(quán)投資、創(chuàng)業(yè)投資二者不同的監(jiān)管措施上面。但是，對于運(yùn)營主體尚未出臺任何差異化監(jiān)管措施，也就是不管是央企基金，還是民營基金，或者外資基金，都是一致的監(jiān)管規(guī)范。

上述參與證監(jiān)會、國資委摸底調(diào)研過程的股權(quán)投資業(yè)內(nèi)人士對經(jīng)濟(jì)觀察報記者表示，從央企基金角度看，既是國資，又是股權(quán)，的確處于多元監(jiān)管的局面下。下一步需要厘清的問題是，把目前多元監(jiān)管的局面梳理下，對存在矛盾、不太符合股權(quán)投資本質(zhì)的內(nèi)容做一些調(diào)整。

不過王力軍表示，梳理需要一段周期，畢竟目前國內(nèi)沒有更多專門針對央企基金的專項(xiàng)研究，相關(guān)的法律條文“還在看，要整合”，監(jiān)管層委托的“央企基金差異化監(jiān)管問題研究”預(yù)估2018年初可以完成，至于這份課題中提出的建言，能否落地到未來的新政策當(dāng)中，仍是未知數(shù)。專門針對央企基金的差異化監(jiān)管新規(guī)，出臺之前也需要?dú)v經(jīng)相當(dāng)長一段時間的考量。

監(jiān)管脈絡(luò)：多次調(diào)研探路

監(jiān)管層于2017年下半年展開的央企基金調(diào)研，并不是摸底首例。

經(jīng)濟(jì)觀察報記者從國資委獲悉，早在2016年上半年，監(jiān)管層就曾對央企基金展開過一輪較為詳盡的摸底。與2017年這次為了差異化監(jiān)管新規(guī)出臺之前的摸底不同，2016年的摸底側(cè)重點(diǎn)放在了梳理央企基金名稱(以營業(yè)執(zhí)照為準(zhǔn));基金組織形式(公司制、有限合伙制、信托制、契約制等);基金定位，即設(shè)立基金的目的;基金投資階段：包括天使投資、成長期投資、Pre-IPO、并購?fù)顿Y、夾層投資、產(chǎn)業(yè)投資等。

一名國資人士透露，2016年初，國資委曾對新興發(fā)展的央企基金有過三層架構(gòu)的設(shè)想，也就是委基金、行業(yè)基金、公司基金三層架構(gòu)鼎力的操作模式。按照國資委當(dāng)時的預(yù)期，委基金的規(guī)模龐大，類似國家級別的母基金，資金來源主要是國家財(cái)政。

至于行業(yè)基金，國資委內(nèi)部思路是，選擇央企當(dāng)中行業(yè)協(xié)同程度較高的同類企業(yè)共同出資，針對國家重點(diǎn)戰(zhàn)略領(lǐng)域，或者央企其他重要發(fā)展領(lǐng)域，去進(jìn)行相關(guān)層面的專項(xiàng)股權(quán)投資。

前述國資人士進(jìn)一步表示，處于第三層架構(gòu)的“公司基金”，則是以央企自己為主體，建立管理機(jī)構(gòu)，再去發(fā)起募集基金，進(jìn)行服務(wù)自身主業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新項(xiàng)目。

在國資委上述基金架構(gòu)頂層設(shè)計(jì)思路形成后不久，“一帶一路”投資基金、中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金(國調(diào)基金)等多個專項(xiàng)基金紛紛出水。該國資人士評價道，2016年以來成立的一系列央企，并未嚴(yán)格按照國資委初期設(shè)想的三層架構(gòu)去搭建，但整體操作思路與初期設(shè)想并無特別大出入。

經(jīng)濟(jì)觀察報記者還獲悉，早在2010年前后，國資委曾做過一次相關(guān)調(diào)研，專門就央企金融領(lǐng)域風(fēng)險防控等情況進(jìn)行摸底，并一度就股權(quán)投資基金的專門政策展開研究。不過截至目前，這份政策也尚未出臺。

一名國資研究人士認(rèn)為，適時摸底各個企業(yè)股權(quán)投資基金的情況，對于政策研究有一定的參考價值，更重要的一點(diǎn)在于，對于管控央企金融風(fēng)險，尤其是在促使企業(yè)投資項(xiàng)目向主業(yè)集中的引導(dǎo)上，能夠起到一定效用。

前述國資研究人士對經(jīng)濟(jì)觀察報記者說：“其實(shí)股權(quán)投資基金這塊的流動性比較大，伴隨發(fā)展的風(fēng)險也比較大。從國資委防控金融風(fēng)險的管理角度看，有必要了解一下企業(yè)這方面的情況。而且，這三次摸底與近年來頻繁提及的‘管資本為主’也是相互呼應(yīng)的，確實(shí)應(yīng)該對涉及資本項(xiàng)目的內(nèi)容，還有金融風(fēng)險防范方面的細(xì)節(jié)，給予更多關(guān)注。”

建言：雙重稅負(fù)待解

歷經(jīng)三輪摸底，央企基金的監(jiān)管脈絡(luò)逐日清晰，監(jiān)管新規(guī)欲出。

一家央企下屬資本平臺公司人士認(rèn)為應(yīng)盡快出臺專門針對央企基金的監(jiān)管規(guī)范。他說：“一方面，受市場價格波動及國家貨幣政策等影響，基金融資的募資價格過高可能導(dǎo)致項(xiàng)目難以落地。另一方面，國家相關(guān)政策變動導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)基金項(xiàng)目的合規(guī)性、市場需求、經(jīng)濟(jì)效益、產(chǎn)品服務(wù)收費(fèi)等要素發(fā)生變化，可能影響項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目中止。”

上述資本平臺公司人士還建言，希望未來宏觀政策層面，可以兼顧考慮央企基金融資面臨的信用風(fēng)險。他表示，以自己所在的央企基金為例，有時為項(xiàng)目解決融資問題時，因?qū)λ侥蓟鹂蛻舳说耐顿Y人信息收集不全，對項(xiàng)目公司投后管理不及時，或者業(yè)主方履約還款能力下降等可能導(dǎo)致的信用違約，主要體現(xiàn)在客戶端信用風(fēng)險上。例如：合伙基金成立后，合伙人資金無法如期投放或其他違約行為。而且，項(xiàng)目公司也存在信用風(fēng)險。例如項(xiàng)目公司不歸還股東借款，導(dǎo)致有限合伙債權(quán)投資不能安全退出。

他進(jìn)一步表示，從業(yè)主方角度來說，也存在一定信用風(fēng)險。因土地出讓市場需求、價格波動等造成業(yè)主方土地出讓金收入下降?；诖?，如果未來能夠?qū)ｉT就這些方面的問題提供指引，將有望進(jìn)一步規(guī)范央企基金的運(yùn)行與安全。

另據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報了解，在2017年第三輪央企基金摸底的一次現(xiàn)場，國資委資本局相關(guān)人士還點(diǎn)出了“雙重征稅”的問題。

王力軍表示，從稅收優(yōu)惠政策方面來看，目前的優(yōu)惠政策主要針對創(chuàng)投基金，也有明確的門檻，對基金資產(chǎn)規(guī)模、投資周期等均有對應(yīng)的政策要求，符合要求便可享受優(yōu)惠政策。不過，對于股權(quán)投資來說，目前并沒有相對應(yīng)的國家稅收優(yōu)惠政策。

他在操作“央企基金差異化監(jiān)管問題研究”時思考認(rèn)為，各大央企開展PE業(yè)務(wù)時，有可能設(shè)立有限合伙人基金，也有設(shè)立公司制基金的，組織形式并不一樣。但是從業(yè)務(wù)本質(zhì)上來說，公司制的基金和有限合伙人基金是一樣的。

在2018年即將上交的課題中，王力軍表示可能會建議將公司制基金作為投資管道來看待，而不是像現(xiàn)在作為一個經(jīng)營實(shí)體來看待。應(yīng)該將稅負(fù)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為和有限合伙人基金同樣待遇。