從“管企業(yè)”到“管資本”

專家：國企改革需要突破很多舊框架

在近日舉行的“新時(shí)代國有企業(yè)改革方向與路徑”論壇上，國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所所長、研究員馬駿表示，國有企業(yè)改革需要突破很多舊制度、舊框架、舊約束，這就意味著改革需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，要有膽識，這種膽識不是魯莽，是來自于對企業(yè)的認(rèn)識、來自于擔(dān)當(dāng)，也來自于對中央精神深刻的領(lǐng)會。

國企改革伴隨著改革開放的進(jìn)程，至今已經(jīng)四十年了。四十年來，國企改革沿著市場化的方向，先后經(jīng)歷了放權(quán)讓利、現(xiàn)代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)監(jiān)管等階段，已進(jìn)入嶄新的時(shí)代。黨的十九大報(bào)告中指出，要推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制，培育一批具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。

目標(biāo)、任務(wù)已明確，路線圖也已畫好，剩下的是創(chuàng)新與實(shí)踐。

2018年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，要深化四梁八柱性質(zhì)的改革，以增強(qiáng)微觀主體活力為重點(diǎn)，推動相關(guān)改革走深走實(shí)。要加快國資國企改革，堅(jiān)持政企分開、政資分開和公平競爭原則，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本，加快實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，改組成立一批國有資本投資公司，組建一批國有資本運(yùn)營公司，積極推進(jìn)混合所有制改革，加快推動中國鐵路總公司股份制改造。

為什么在加快國資國企改革的當(dāng)下要著重強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持政企分開、政資分開和公平競爭原則?國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組成員、辦公廳主任余斌認(rèn)為，這需要從過去我們的成功和未來我們的任務(wù)上去認(rèn)識。

他指出，在改革開放初期，市場需求得不到滿足的情況之下，充分發(fā)揮政府作用，組織資源，開展生產(chǎn)，就很容易推動企業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，我們主要依靠引進(jìn)消化吸收國外的先進(jìn)技術(shù)加快追趕進(jìn)程，所引進(jìn)的技術(shù)都是在國外被證明是可以被消費(fèi)者、被市場所接受的。當(dāng)這些成熟的技術(shù)進(jìn)入中國，就很容易獲得成功。

“也就是說過去的40年，經(jīng)濟(jì)工作當(dāng)中存在大量的確定性的事情，無風(fēng)險(xiǎn)的事情，需要我們?nèi)ネ瓿伞Ｎ覀兏嗟匕l(fā)揮政府的作用，可以實(shí)現(xiàn)快速追趕，實(shí)現(xiàn)擠壓式的經(jīng)濟(jì)增長，可以獲得巨大成功。”余斌說。

然而，形勢已變。如今產(chǎn)能過剩，供過于求，急需靠優(yōu)勝劣汰提高資源效率。這就不再是政府說了能算的。如果政府盲目地干預(yù)市場競爭，扶持一些沒有競爭優(yōu)勢的企業(yè)，就可能市場發(fā)揮作用。

何況，經(jīng)過前面的快速追趕，當(dāng)我們的產(chǎn)業(yè)達(dá)到并跑甚至領(lǐng)跑的新階段之后，引進(jìn)消化吸收國外成熟技術(shù)的空間被大幅度壓縮，在這種情況下，就要轉(zhuǎn)變到創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的軌道上來，需要鼓勵企業(yè)不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)變革。創(chuàng)新是有風(fēng)險(xiǎn)的，也是高度不確定的。“在這樣的情況下，如果我們繼續(xù)(套用以前的模式)發(fā)揮政府作用，它一定會帶來經(jīng)濟(jì)運(yùn)行當(dāng)中大量的資源浪費(fèi)，資源配置的低效不可避免。”

因此，余斌認(rèn)為，盡快落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神非常必要。中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出必須大幅減少政府對資源的直接配置，凡是市場能夠自主調(diào)節(jié)的，就讓市場去調(diào)節(jié);凡是企業(yè)能做的，就讓企業(yè)去做。邁向高質(zhì)量發(fā)展階段，國有企業(yè)要積極探索，充分發(fā)揮國有企業(yè)自主的優(yōu)勢，在做強(qiáng)做優(yōu)的過程中不斷壯大國有資本。

怎樣從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”

2003年3月10日，十屆全國人大一次會議第三次會議經(jīng)表決，設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。此舉結(jié)束了之前“九龍治水”多頭管理國有企業(yè)的問題。國資委建立后，對國企實(shí)施管人、管事、管資產(chǎn)，有力地促進(jìn)了國企管理的規(guī)范化，推進(jìn)了國有企業(yè)的改革發(fā)展?？墒?，隨著國有企業(yè)的日益壯大，管人、管事、管資產(chǎn)的任務(wù)越來越重，許多問題暴露出來。完善國有資產(chǎn)管理體制，從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變已成必然。

馬駿認(rèn)為，政府的管理體制和企業(yè)的管理體制是有本質(zhì)差別的，政府的目標(biāo)是維持秩序，企業(yè)的目標(biāo)是創(chuàng)新和破壞舊秩序;政府是法無授權(quán)不可行，企業(yè)是法無禁止皆可為。“這兩類體制可以說是截然相反的。”這就注定了政府直接管企業(yè)是不可行的。“我們也看到，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中政府管企業(yè)帶來了很多問題，比如說行政化的管理制約了企業(yè)的創(chuàng)新活力。”

在馬駿看來，從目前的實(shí)踐看，“管資本為主”的好處非常多，解決了過去國有企業(yè)發(fā)展面臨的種種矛盾。首先是兩權(quán)分離，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，形成自主經(jīng)營、自我發(fā)展的機(jī)制。關(guān)鍵是企業(yè)成為了真正的市場主體。有了市場主體，我們才有市場經(jīng)濟(jì)。其次，有利于保值增值。全球的優(yōu)秀企業(yè)其實(shí)很難做到百年，做到幾十年就要被淘汰、被顛覆。這恰恰說明市場經(jīng)濟(jì)在發(fā)揮作用，經(jīng)濟(jì)是有活力的，有新的細(xì)胞替代舊的細(xì)胞，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。“管資本”為主，意味著資本就可以不斷調(diào)整，從回報(bào)率低的、弱勢的、沒有潛力的領(lǐng)域，調(diào)整到回報(bào)率高的、有潛力的領(lǐng)域，這樣才能實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值。國有資本可以根據(jù)社會發(fā)展的需要進(jìn)行靈活配置，支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

另外，他還指出，“管資本”有利于促進(jìn)市場公平競爭。過去之所以有人認(rèn)為國有經(jīng)濟(jì)和非公經(jīng)濟(jì)存在不公平競爭，就是因?yàn)閲衅髽I(yè)的國有標(biāo)簽帶來的作用或者副作用。比如說企業(yè)貸款，貸給國有企業(yè)跟貸跟民營企業(yè)的出發(fā)點(diǎn)不一樣，關(guān)心的問題也不一樣。大家看到銀行愿意貸款給國有企業(yè)，這是因?yàn)楸澈笥袊倚庞弥С帧Ｈ绻Y本為主，國有資本就可能在不同所有制的企業(yè)家流動，這有利于市場的公平競爭。

“中央文件指出從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變的方向，怎么落實(shí)呢?”馬駿認(rèn)為三個方面特別重要：第一，監(jiān)管部門要完全授權(quán)，充分發(fā)揮國有資本投資運(yùn)營公司的作用。第二，國有資本投資運(yùn)營公司自身的組織結(jié)構(gòu)、流程和制度，結(jié)構(gòu)上不能像實(shí)體公司那樣設(shè)計(jì)一些職能部門，更多是投資機(jī)構(gòu)。主要人力資源配備在投資相關(guān)部門，比如股權(quán)投資、風(fēng)險(xiǎn)控制等部門。第三，國有資本投資運(yùn)營公司怎樣參與投資權(quán)屬企業(yè)的治理是核心問題。一些國有資本投資運(yùn)營公司在這方面形成了很好的制度，對于不同類型的權(quán)屬企業(yè)根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)和投資公司的關(guān)系目標(biāo)，采取了控股和參股不同方式來投資。根據(jù)不同的股權(quán)又采取了不同的治理模式，比如要不要派董事、怎樣參與股東會等。(董偉)